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對房地產稅經濟屬性的再認識

作者:未知

  【摘 要】房地產稅是當前政策熱點。本文從產權經濟理論出發,對房地產稅的經濟含義及其影響進行辨析。本文認為房地產稅本質是土地租金的一種表現形式,征收房地產稅相當于將土地的部分產業進行重新界定。由于土地價值中外部性問題,這種做法相當于將取決于外部環境的土地價值分離出來,符合正常市場環境下權利與義務對等的原則。本文認為,房地產稅征收對完善財稅機制、遏制房地產投機、優化城市格局具有積極影響,有利于提高政府改造城市存量空間改造、加強基礎設施投資的積極性。在此基礎上,本文對開征房地產稅中的關鍵問題提出了建議。
  【關鍵詞】 房地產稅;產權;地租;稅收
  Abstract: Based on the theory of property right economy, the essence of real estate tax is a form of expression of land rent. The levying of real estate tax is equivalent to defining part of the property right of land owner to the public. Because of the externality of land value, the value of land which depends partly on the external environment is separated, which accords with the principle of equal rights and obligations. The research shows that the collection of real estate tax has a positive effect on perfecting the financial and tax mechanism, curbing real estate speculation and optimizing the urban pattern, which is conducive to the improvement of the government undefined reform of the urban stock space and the strengthening of the enthusiasm of infrastructure investment. On this basis, the paper puts forward some suggestions on the key issues of levying real estate tax.
  Keywords: Real Estate Tax; Property Rights; Land Rent and Taxation
  一、引言
  房地產稅、也稱物業稅,指的是對存量房產持有環節征收的稅費。在當前房地產價格不斷攀升、土地財政問題日益嚴重的背景下,其成為學術界關注的熱點。當前研究主要集中在以下幾個方面:一是結合當前財稅體制,探討房地產稅開征的意義。包括房地產稅改革的必要性和可行性分析、房地產稅與公共財政的關系探討、房地產稅征收的法理依據、房地產稅征收的基本原則等方面。二是結合理論和實證研究,探討房地產稅與房價的關系。部分學者通過中國省際面板分析以及購房者和開發商的模型分析,證明開征房地產稅會導致房價下降,并就其中區域差異進行了探討。三是介紹房地產稅的國際國內經驗,并就未來全面開征提出意見。國際研究方面,在介紹國際經驗的基礎上,認為開征房產稅必須要與相應制度改革統籌進行;國內研究方面,包括對香港以往經驗的回顧,對上海、重慶房產稅試點經驗的總結,普遍認為上海、重慶房產稅稅制設計存在偏差。四是嘗試結合中國實際,對房產稅開征方式提出相應建議。包括從法律角度出發對征稅對象、征稅依據、稅權歸屬等的探討,從稅收改革角度對房地產稅相關體系的設計等。
  在復雜的概念與機制探討中,當前研究對房地產稅的經濟學內涵討論較少,對這一研究對象的理論本質的解讀有所缺失,使得一些概念層面的探討成為無本之木。本文將嘗試從產權經濟學的理論角度出發,對房地產稅在產權劃分中的角色進行界定,從而重新梳理房產稅開征的相關問題,進而給出新的解釋與建議。考慮到城市用地主要為國有土地,這里暫不討論集體土地的情況。
  二、房地產稅的產權概念解讀
  (一)房地產稅的經濟學含義
  中國法律規定,土地所有權歸屬國家,企業和個人只能擁有使用權。但從經濟學含義來講,所有權歸屬何人在經濟運行中并不重要,只要“使用權—索取權—轉讓權”的相關“權利束”是完整的,則可以認為產權人擁有完全的土地產權。
  由于土地的不可再生屬性,土地并不會因回報變動而變更供給,因而土地價值回報屬于“租”。所謂“地價”是長期地租(包括預期地租上漲)的貼現,經濟本質依然是地租。房產稅一般按照地價的一定比例課征,相當于地租的一部分。
  國外很多國家名義上是土地私有,但征收房產稅,相當于產權人的“權利束”并不完整,其通過房產獲得的利益(無論是出租還是自住),都有一部分需要交給政府。這相當于其所擁有的土地產權是不完全的(暫不考慮地下礦藏的情況):一部分屬于產權人、一部分屬于公眾。如果產權人將房產出租,房產稅相當于公眾擁有的部分產權的回報,租金扣除房產稅后的實際所得是產權人自有部分產權的回報。
  房地產稅可看作租金的一部分。如果將房產長期租金全部予以一次性貼現,則是未開征房產稅背景下的房價;如果只有房地產稅而房產沒有價格,則等同于只租不賣。
  (二)房地產稅的合理性來自外部性
  為什么國際上要將部分產權界定給公眾,而不將完全的產權界定給產權人呢?核心的問題在于土地存在嚴重的外部性問題,即土地的價值變化并不完全取決于土地產權人的努力,而在于外部環境的變化。   舉例而言,城市中開通地鐵往往會對沿線房產帶來顯著的增值效應。按照權利與義務對等的原則,這部分增值應當屬于地鐵修建方而不是房屋所有者,否則必要的基礎設施就無人投資。由于不容易界定房屋增值中個人與外部的確切邊界,于是實際操作中按照一定比例進行切分,政府通過房產稅獲得回報,從而補貼地鐵等基礎設施建設。
  因此,部分古典學者認為:土地增值完全屬于土地產權人并不公平,地權的全部或者部分應當屬于公眾。這一思想在歷史上影響深遠,并一定程度上成為近代中國革命“平均地權”的理論基礎。
  三、開征房地產稅與產權重新劃分
  (一)征收房地產稅本質是重新界定產權
  房地產的產權可以界定為三個部分:一是建筑及附屬物的產權,比如翻新裝修帶來的房價上漲,應屬于產權人;二是土地外部性對應的產權,比如政府修地鐵、在小區外修公園帶來的變化,按照權利義務對應原則應屬于公眾;三是土地非外部性部分的產權,比如小區業主合作搞綠化改造帶來房價上漲,應屬于產權人。用產權概念理清楚相應內涵后,許多困擾學界的問題便可迎刃而解。
  (二)房地產稅與土地出讓金的關系
  在沒有開征房地產稅的時候,住房的土地出讓金實際相當于后面二項的結合,土地租金進行了一次性的貼現交易。在開征房地產稅的時候,住房的土地出讓金只相當于第三項。第一項價格則是房地產開發商創造的價值。因此征收房產稅并不是傳統意義上的“稅收概念”,其本質是產權重新界定的過程。
  如果之前交納土地出讓金時沒有開征房地產稅,則這部分土地的產權是“完全的”,此時再對其課征房地產稅則等于收回了部分產權,不符合市場經濟原則。但對于還未出讓的土地,如果明確了未來要征收房地產稅,則此時交易的土地產權是“部分的”,課征房地產稅則沒有不合理的問題。
  相比繳納了全部土地出讓金的“大產權房”和未繳納土地出讓金的“小產權房”,開征房地產稅的住房相當于繳納了部分貼現地租,可看作“半產權房”。
  (三)關于房地產稅的取值范圍
  房地產稅應取何值,取決于外部性的大小。地價取決于自身經營的比例越高,外部性對應的產權比例越低,房地產稅的比例應越低;地價取決于外部因素的比例越高,這部分產權比例更高,房地產稅比例則應更高。舉例來講,越是大城市中心地區的房產,其升值變化與產權人關系越小,而與周邊環境、交通、公共服務關系越大,此時應征收較高比例的房產稅。而對于小城市,房地產價值主要取決于開發質量,此時房地產稅的比例則相對較低。到人口只有數千人的小城鎮,房地產價格基本只相當于建筑成本,則完全不必開征房地產稅。
  四、開征房地產稅的影響
  (一)開征房地產稅必然降低房產交易價格
  房地產交易的本質,是對產權的轉讓,因此房地產交易的價格,就是所交易的產權的價格。由于房地產稅開征本質在于產權的界定,必然會對房地產交易的“權利束”產生直接的影響,從而改變了所交易的產權的內容,交易價格也必然因此而改變。
  按照上文劃分的幾種產權類型,房地產稅開征后所交易的產權是第一項與第三項之和,房產稅對應的產權部分被界定給公眾。此時住房交易的價格相當于未開征房地產稅時候的房價與預期房產稅的長期貼現之差。換言之,房地產稅開征一定會降低房價,降低的幅度取決于房地產稅開征的高低,房價和房地產稅之間存在完全替代的關系。
  (二)有利于形成政府經營城市的良性機制
  按照權利與義務對等的原則,政府用納稅人的錢投資改進基礎設施、城市環境,所獲得的回報應當屬于全體居民,但實際上城市更新帶來的收益主要體現為房產增值,基本被有房者獲得。這實際相當于用全體居民的納稅補貼了城市更新地區的少數有產者,事實上形成了分配不公,擴大了有房者與無房者之間的財富差距,形成城市改造區與未改造區之間的分配不公。
  在當前政府財稅機制下,政府投入用于城市改造的投資后沒有相應回饋,根據激勵機制,政府更樂意投資開發新土地而不是改善存量空間,結果導致城市無序蔓延,城市積弊無人革除。2018年中央城市工作會議曾提出建設宜居城市環境的重要性,也提出過去城市建設中存在的系列問題,如建設風貌沖突、基礎設施欠缺、生態綠化不足、人性化設計不足等,印證了政府在城市建設管理中缺位的現象。
  開征房地產稅會在相當程度上扭轉這一局面。一方面,投資改善城市環境可以增加房產估值,從而增加稅收;另一方面,由于房產稅的預期,土地出讓金會因此降低,盲目擴張城市建設用地的動機會因此下降。隨著城鎮化進程放緩,以及人民群眾改進城市環境的意愿增強,對存量空間征稅的財稅機制更符合長遠需要。
  (三)炒房投機行為能得到一定程度遏制
  對住房投資者而言,影響其投資回報率的因素包括兩個方面:一是土地增值帶來的收益,二是持有環節的成本。
  在開征房地產稅的背景下,由于城市發展、設施改善帶來的收益只有部分屬于房產產權人,房產升值的預期因此降低。在持有環節,持有房產稅相當于產權人需要額外交納一筆租金,持有環節的成本有所增加。從邊際收益的角度來看,投資房產的預期回報明顯減少,資金進入房地產領域的意愿因此而下降。
  這一過程會帶來兩個方面的影響:一是房產投資減少與房產增值預期下降之間存在彼此循環,會避免資金非理性涌入房市,有利于壓縮房產泡沫,促使房價回歸理性;二是房產產權人傾向于將房屋出租而非短期持有后出售,回報周期隨之變長,依賴現金流的炒房行為會受到一定程度的遏制。
  五、對開征房地產稅的建議
  (一)關于開征對象
  開征房地產稅相當于對土地產權重新進行界定,對于已經付過土地出讓金或者二次交易過的住房而言,當前住房產權人為完全產權實際已付出了相應代價,在開征房地產稅的方式上應謹慎研究。在開征中應減少對首套房住戶的影響,避免只有一套房的產權人同時背負高房貸與房地產稅的情形,要避免發生大面積住房被退供房貸現象。   建議開征的對象包括如下幾種:(1)目前還未交納土地出讓金,未來新開發的樓盤,有必要開征房地產稅;(2)對一些土地使用年限到期的房屋,可考慮免征收土地續費,轉而以房產稅的形式替代;(3)對部分土地性質為劃撥用地、沒有進入土地流轉市場、但實際使用與商品房沒有差異的住房;(4)對部分需要調控的住房交易,考慮對交易后的住房開征房地產稅。考慮到開征房地產稅的住房與未開征房地產稅的住房在產權性質上的區別,建議在房產證中予以明確。
  (二)關于開征方式
  首先,房地產稅必須針對存量房的持有環節進行征稅,而非在交易時收稅,這才契合房地產稅的基本內涵。其次,房地產稅應以住房評估價格為基礎進行征收,按估價的一定比例收取房地產稅。第三,征收稅率應在合理范圍內,其高低應取決于房產面臨的外部性情況。對不同類型城市、地段應采取差異化的稅率,越是大城市、外來人口越多,開征比例應越高。基于可操作性的考慮,建議按照房產單價分檔確定梯度征收比例,形成級差稅率體系。在此基礎上,考慮對特定家庭的支持,比如對于家庭用于自住的唯一住房予以退稅補貼,對年輕家庭可以個人所得稅抵扣房地產稅等。
  (三)關于配套措施
  房地產稅的征收是一項系統工程,必須構建相應的稅收體系才能良性運轉。尤其重要的是,必須由具有公信力的適格的第三方機構對房地產的合理價格進行評估,從而為征稅提供依據。還需要構建全部住房聯網的數字平臺,掌握居民的住房持有情況,并對區域房地產市場信息進行動態更新。
  與此同時,由于住房價格的變動值被產權人和政府所分攤,事實上形成了“分成合約”,根據契約理論,這種契約形式可能會影響雙方改善住房環境的邊際回報。舉例而言,小區業主改造綠化,假如每戶投資3萬元,則帶來的房屋估值增長超過3萬元,但因為房地產稅也隨估值上升而提高,可能會損傷業主投資的積極性。在這種情況下,需要社區組織與政府協商,研究政府是否參與投資或減免稅收,并約定雙方行為責任的條款。
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  (* 肖磊,中國城市規劃設計研究院西部分院; 孫貴艷,重慶社會科學院。
  責任編輯:崔克亮)
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