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房地產稅究竟是不是重復征稅?

作者:未知

  房地產稅漸行漸近
  開征房地產稅已越來越近,對房地產稅立法的探討成為熱點。對此,我們有必要思考征收房地產稅的初衷并結合我國國情吸收經驗,構建完整動態的稅制設計,實現精細化征管,發揮房地產稅的多種現實功能。
  摘要:房地產稅的初衷是為了增加地方政府財政收入.在土地出讓金全歸地方政府支配的制度背景下,繼續對居民個人住房征收房地產稅具有嚴重的重復征稅嫌疑,類似于歷史上的黃宗羲定律。解決辦法是新老劃斷,在土地出讓環節聲明新地將征收房地產稅。這種征收方式可能會既降低新房價格,也會直接減少政府土地出讓收入。
  關鍵詞:房地產稅;黃宗羲定律;土地出讓;重復征稅
  中圖分類號:F293
  文獻標識碼:A
  文章編號:1001-9138-(2019)05-0010-12
  收稿日期:2019-03-15
  今年的政府工作報告在提及房地產稅時改了一個字,從去年的“穩妥推進”改為今年的“穩步推進”。個人認為,不管是穩妥推進還是穩步推進,房地產稅都有一個長期以來爭論不休懸而未決的問題,那就是房地產稅究竟是不是重復征稅?
  2002年,清華大學秦暉教授寫了一篇有名的文章,叫做“并稅式改革與黃宗羲定律”。說歷朝歷代人民飽受苛捐雜稅壓迫,有官員立志興利除弊,就把這些苛捐雜稅合并,改的時候信誓旦旦,說這次合并征稅后絕不會再額外巧立名目。老百姓也都信了。結果過了不久,人亡政息,朝廷覺得錢不夠花,又開始征收其他稅目增加百姓負擔。可是這些新增的稅目當年不是已經合并征稅了嗎,怎么又要開始新增稅呢?等到又一輪新的岢捐雜稅巧立名目開始盛行,然后再來一次稅改,再來一輪新的并稅。明末大學者黃宗羲發現了這種現象,秦暉教授在討論農民負擔的時候將其總結為黃宗羲定律。
  房地產稅為什么會跟秦暉教授總結的黃宗羲定律連在一起呢?讓我們梳理一下歷史。要知道今天談論火熱的房地產稅,起初并不是這說法,剛開始的時候叫物業稅、后來覺得跟物業管理公司收的物業費有重復,就改名叫房產稅了,期間還叫過不動產稅。再后來,說要把房產稅和其他與房地產有關的稅種合在一起改革,2011年之后就再次改名叫房地產稅了。
  追根溯源,查一下中國知網,最早提物業稅的時間是2004年。提房產稅的時間就比較早了,1986年我國就有房產稅法,只不過在1986年的房產稅是針對營業用房而言的。到2001年,南京大學的任壽根博士在《現代管理科學》2001年第3期著文《論中國房產稅制度非均衡》,說“根據中國現行房產稅制度有關規定,私人住房是免稅的,這是不符合住房私有產權確立條件的,現代市場經濟國家基本上都對私人住房征稅,中國現行房產稅制度未擺脫住房模糊產權的束縛,仍以住房公有產權為其基本前提,這是與中國住房制度改革背道而馳的,導致房產稅制度“真空”的產生,嚴重侵蝕了房產稅稅基,并使房產稅收入大量流失”。這是筆者見到的最早主張對居民個人住房征稅的文章。
  2002年,前財政部財政科學研究所所長賈康在《財貿經濟》上發文《我國房產稅稅制改革研究》,其中有這么一段話:“現行房產稅稅制還把行政機關、人民團體、軍隊自用、財政撥付事業費的機構、個人居住用房等房產列為免稅對象。應該承認:上述規定在20世紀80年代是客觀的,當時房地產商品化程度很低,總體經濟發展尚需政府通過‘減稅讓利’措施予以刺激,房產稅征稅范圍只宜窄不宜寬,先把房產稅設置出來,今后擇機再發揮其收入籌措功能。經過20多年的改革和發展……”“因此,免除房產稅實際上是國家放棄了調節收入分配的一種手段。更何況轉軌時期高收入階層成員的財富積累一定程度上是非規范運作的結果。如果這些財富以資金形態存在,政府很難直接調節,以房產形式存在,政府調節完全可以有的放矢”。
  也就是說,在本世紀初,那些最先主張對居民住房征稅的學者,其目標并不是為了降低房價,而是為了替政府籌措收入,最多加一個收入再分配。當然,鑒于那個時候房價還沒有猛漲,也沒有人提這個稅種有降低房價的功能。隨著2003年第一次房價普漲,到2006年大漲,房產稅的聲音逐漸高漲,這個時候,房產稅似乎就成了靈丹妙藥了。比如到了2015年,賈康教授在相關文章中提到房產稅不僅僅是增加政府收入,他甚至認為房地產稅就是房地產市場制度建設的關鍵,具有5大正面效應,包括促使供需平衡、改善收入分配、加強財源建設、提高直接稅比重、推動民主理財。請注意,賈康教授從來沒有說過房產稅能降低房價,他只是說房產稅有助于增加住房市場的有效供給。
  在此筆者不討論房地產稅的其他功能,其實促使供需平衡穩定房市或改善收入分配在學術界就有爭議。我們主要談淡第三大功能,即為地方政府財政籌資。賈康教授認為分稅制只是解決了中央和省級政府的分稅制問題,但省級政府下面該怎么分,那就是五花八門,很不規范,根源在于地方沒有穩定的主體稅種,如果有了房地產稅再加上縮小政府層級,就可以從根本上解決這個問題。
  但是,即便地方沒有穩定的主體稅種,并不代表地方缺錢,因為地方賣地的收入高(需要說明,土地出讓收入并不全部構成地方政府財政收入,還需要扣除拆遷和征收成本并繳納各種基金)。眾所周知,前總理朱镕基的“經濟遺產”就是分稅制和入世。針對很多人議論的分稅制導致地方缺錢,朱镕基非常生氣,他2011年在清華大學發言:“最近呢,還有一種謬論呢,國外的報紙也有,國內的報紙也有,說這個房地產項目這么沉重,都是過去這個分稅制搞壞了,說稅收都收給中央來了,地方沒錢了,所以它只有發展房地產才有錢?狗屁!”按照朱镕基的說法,中央已經通過轉移支付使得地方政府的實際收支不低于分稅制前。“我們制定了一個錯誤的政策,就是房地產的錢,都收給地方政府,而且不納入預算,這不得了。這個錢就是搜刮民膏,所以把地價抬得那么高。這個絕對不是分稅制的錯誤。地方沒少收錢。”
  也就是說,如果你同意朱镕基的觀點,中央已經通過轉移支付使得地方政府的實際收支不低于分稅制前,地方政府就沒有理由再額外從房地產上立新的名目。即使你不同意朱镕基的觀點,由于地方政府可能確實缺錢,動了土地的主意,收取了巨額的土地出讓金,那實際收支更是遠高于分稅制前了,怎么能繼續說地方政府缺錢,需要新的主體稅種呢?如果征收新的稅種,那不就是黃宗羲定律再現嗎?當然,如果要問地方政府究竟缺不缺錢?坦率地說,世界上沒有一個政府認為自己不缺錢。處于橫向競爭中的地方政府怎么可能會自認為不缺錢?   賈康教授是堅決否認重復征稅的,按照他的看法,地方政府作為土地的所有者,應該收土地出讓金,難道免費把地送給開發商不成?同時地方政府還作為公共服務的提供者和社會管理者,還有權收取房地產稅。“真問題不是允許不允許重復征收的問題,而是重復得是否合理的問題”。土地出讓金和房地產稅是兩種不同性質的錢,可以并行不悖,并不是重復征稅,即使是重復征稅也是有道理的。老實說,這種邏輯初次接觸似乎很有說服力。但仔細思考,政府收土地出讓金還說得過去,但土地出讓金和其他稅收比如個人所得稅也可以滿足地方政府提供的公共服務,為什么要把公共服務的觸資系于個人住房呢?沒有對個人住房征收房產稅的時候,公共服務都停下來了?如果要算細賬,今天城市很多小區的治安、綠化、保潔等原本屬于政府提供的公共服務,實際上都是靠小區居民自行繳納的物業管理費支撐的。
  考慮到地方政府自從1987年9月就開始出讓土地,出讓的時候沒說對居民個人住房征收房地產保有稅,等開發商買了地蓋了房子,居民購買了房子然后突然說還要交房產稅。這是怎么也說不過去的。這違背了法律不朔及既往的原則,給人一種言而無信關門打狗的感覺,這不也是黃宗羲定律嗎?
  但是,并不是說兩者在任何情形下同時存在就是重復征稅,比如新老劃斷就是我一直推崇的征收方式。簡單地說,就是新地和老地分開。老地不征稅,滿70年再征收;新地,在拍地的時候就聲明要對地上的住房征稅。這種新老劃斷,土地出讓金和房產稅可以并存,應該不屬于重復征稅,即使仍有重復的嫌疑,也是合理的,因為是事前公開而不是事后清算。
  筆者在《中國房地產》綜合版2018年第3期的專欄文章中曾說新老劃斷是最可行的。即使是房地產稅的最堅定支持者,賈康教授也說要新地新辦法,老地老辦法。但是,這種新地新辦法的征收方式,會導致土地出讓金和土地價格顯著下降。邏輯很簡單,如果購房者預期新房要繳納房地產稅,那支付意愿自然會降低,并間接導致買地的開發商報價降低。房價終于降了,真是個好消息,但其實這是個數字游戲。房價雖然降了,但房東每年都要交稅。房東每年交的稅的現值和新的土地出讓金合在一起仍然與以前的土地出讓金相等,地方政府未必喜歡這種方式。
  參考文獻:
  1.秦暉.并稅式改革與黃宗羲定律.農村合作經濟經營與管理.2002.03
  2.任壽根.論中國房產稅制度非均衡,現代管理科學.2001.03
  3.賈康 白景明 顏云初.我國房產稅制改革研究.財貿經濟.2002.06
  4.賈康.房地產稅的五大正面效應及爭議同應.中國黨政干部論壇.2015.05
  5.朱镕基.朱镕基講話實錄.人民出版社.2011
  6.趙奉軍.房地產稅新老劃斷的理論基礎.中國房地產.2018.03
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